主题：城市规划与法学交叉视角下阳光权保障的国际比较——从公权和私权间的边界说起

每个人都需要阳光。充足的阳光是公共健康和基本生活品质的保障。阳光既是一种公共物品，对它的占有也能演变为一种私人权利——是的，在现代世界里阳光也能被私有化，并且具有显著的经济价值。对人们享受阳光权利的认可与保障与现代城市规划发展息息相关，日照标准的诞生是其中的重要成果之一，它影响着人们对阳光权的价值判断，并成为公权力干预的依据。在当代中国，日照间距可以说是城市规划中对空间形态和个人居住权利保护影响最大的技术标准，对开发项目是否符合日照标准的审查是规划管理部门在司法领域最经常被质疑的行政许可行为。“居室冬至日满窗日照的有效时间不少于连续1小时”这一规定，在计划经济时期作为一种社会福利被引入住区规划，在市场化改革后成为国家强制性设计标准和市民维护居住空间基本权利的法律依据。

对既有日照标准的质疑来源于不同的社会立场和利益诉求。就设计师而言，在高密度发展的中国城市，日照间距标准的存在制约了住区设计形态的多样性：为保障阳光直接照入房间，牺牲了很多其他应考虑的居住空间需求，住区形态趋于同质化，超级尺度的居住街坊、军营式行列排布的板式高层大行其道，催生了中国城市单调而统一的钢筋混凝土森林特质。对开发商或基层（企业家行为的）政府来说，日照标准制造了容积率的天花板：最高开发强度取决于地方气候条件，与区位和市场条件几乎无关，越向北越低，通常介于2~2.5之间，减少了因地制宜的可能性和可开发价值，包括城市更新发生的是与否。最后，对社会来说，1小时或2小时的最低日照标准显然还不足以满足人们对美好生活的向往，规划只规定最低标准的存在使得“合法遮挡”——相邻建设造成日照时长减少但仍满足国家标准——成为可能，有大量日照纠纷和诉讼因此而发生。

1990年代末以来，伴随着房地产的商品化和私有化，人们开始把能够享受到的阳光作为一种宝贵的、值得维护的个人权利，而住宅日照间距的国家设计规范成为维护这一权利的依据。最早的日照纠纷诉讼如1995年“徐祖芳诉南通市国土规划局案”，开发商在新建商办楼时，为满足间距要求，将北侧住宅楼的底层改造为商业用房，扣除底层高度计算间距，规划局审核通过了这一方案，居民遂以“间距系数达不到国家标准”为由控诉规划局侵犯其采光权【江苏省南通市中级人民法院(1995)通行终字第55号行政判决书】。根据中国裁判文书网公布的判决文书数量，2015—2019年间，与“日照”“采光”相关的民事判决书年均约1200件，行政判决书年均约300份。案件数北方多于南方，华北和东北地区案件数量最多，长三角地区也是日照纠纷的多发地【中国裁判文书网：https://wenshu.court.gov.cn】。因日照产生的社会纠纷和上访难以统计，应数倍于最终求助于司法救济的案例。

国内关于日照纠纷的司法判定通常以规划技术规范为依据，正如2002年上海市第一中级人民法院对“同济大学密云路教工宿舍居民诉上海市规划局核发建设工程许可证案”的判决：“土地资源非常有限……国家不能、也不会因这种影响的存在而不发展，或减缓发展城市建设，所以才制定城市规划的法律、法规，并制定有关规划技术规定，从而既允许这种影响的存在，以保证城市建设不断发展，同时又设定了影响的程度，也就是技术规范的要求，以维护原权利人的利益。”【上海市第一中级人民法院(2002)沪一中行终字第243号行政判决书】然而，对于采光或直接日照受损的诉讼人而言，有些难以接受或理解规划的技术逻辑，有的指责分析报告是“套路千百家的假象”【吉林省长春市中级人民法院(2020)吉01民终760号民事判决书】。在这成百上千件诉讼中，法院通常不会质疑技术标准或日照分析报告的合理性，更着重于行政程序审查，但国家标准、地方性法规与不同社会价值观的交叠、矛盾使法官基于类似的实际案例作出不同的判决。

对于规划日照标准、规划许可与阳光权的关系，国内学界持有不同的看法。规划学科对日照标准的讨论从最低标准计算的精确性，逐渐扩展至技术标准背后的利益平衡和权利问题。在2007年《物权法》出台后，代表性观点如陈建萍和颜强认为物权中的阳光权具有相邻权和地役权的二重属性，国家规定的日照标准属于相邻权范畴，规划部门具有保证日照标准的法定义务，超出标准的日照要求属于地役权范畴，双方可自愿达成交易；周剑云和戚冬瑾则认为“阳光权是建筑日照间距要求的形象说法”“具体的相邻关系是由法定详细规划所确定的”，以规划日照标准为边界划分相邻权和地役权不能适用建成环境中的所有复杂局面，相邻关系不是僵化的法律形式，公共权力在本质为私人利益纠纷的阳光权案件中应退出，通过协商、业主自治等方式解决相邻纠纷。于洋提出“法定阳光权”和“契约阳光权”的说法，维持了法定标准为相邻权、超过法定限度的契约为地役权的分类，提出法定阳光权不可让渡；2019年陈勇和华晨重申，“日照标准就是阳光权的相邻权”，但指出满足标准是一种“人身权”，低于标准则是对基本人权的侵犯，而在此之上相邻权和地役权的边界很难有效界定，是动态的权衡和反馈过程，不能一味依赖规划行政审查，应体现市民、政府和法院的共同作用。

法学界对此同样存在不同的看法。一种观点认为满足规划日照标准即不构成对日照、采光权的妨碍；另一种观点则认为，无论是规划许可还是日照标准，都无法免除私权责任，如王利明认为，“规划是一种管理手段，是最低限度的要求……采光的获取是权利人固有的权利，它是关涉个人的生存利益、居住利益的一种权利，此种权利不能因规划的错误而丧失”。此外，有学者从公法的机制出发，认为若认可技术标准决定私法权利的效力，须以利益的正当分配为前提，技术标准的制定和规划许可的核发应有充分的公众参与和对利害关系人权益的保护。

综上所述，规划学界和法学界对于规划标准和许可对阳光权的限定及其纠纷裁决，呈现各种不同的立场，但都认为其权利边界存在模糊、动态和交叠的情况，这源于国家与地方标准的不一致、规划管理的自由裁量、建成环境的复杂性等等。至于产生阳光权纠纷时公共部门如何介入、规划许可的技术管理裁量幅度和阳光权私人交易的合法性等问题，则众说纷纭。

本文从规划学和法学的交叉视角，观察总结不同国家在保障居民享受阳光作为一种公共物品或个人权利中的差异性，以及在不同的制度背景、法律体系、社会观念下，规划与法律如何介入阳光权的保障，划定公权与私权的边界。本文选取在阳光权保护上具有典型代表性的英、美、德、日四国，将其相关规划法律法规以及司法判例进行综合比较，并结合国内既有的司法判定和地方实践，探讨未来的发展可能。

2  国际比较：阳光权保障的不同立场与路径本文的阳光权包含直接接受日照和接收漫射光的权利，包括采光和利用阳光作为自然能源的权利，即英文 solar rights 与 rights to sunlight的统称。中国《居住区规划设计规范》中的日照间距标准是为了保障直接照入卧室或客厅的阳光；建筑设计中的采光标准则主要考虑天空漫射光。英、美、德、日四国代表了对阳光权保障的几种典型态度与发展。在英国，特定地块得以享受的阳光与物权及地产价值捆绑在一起，成为土地权利的一部分。美国司法体系否认这种延伸的地役权【在英美产权法中，地役权是指一人或数人为特定目的，在不影响土地所有人一般财产权利的前提下使用该土地的权利，也就是说可以部分使用那块土地却不拥有产权的情形，最常见的有通行权、采光权、排水权、支撑权、围栏权，以及出于市政需要的权利让渡等。地役权是物权的一种，与所有权密不可分。时效地役权的获得需满足以下条件：（1）持续使用到法律认可的年限；（2）这种使用广为人知；（3）切实的用途；（4）无需所有者同意】，而是通过区划中开敞空间率（open space ratio）等指标保障每个地块必要的采光。德国和日本则体现了对阳光权保障态度的两种不同历史发展：作为现代主义运动的发源地，德国最早提出以日照时间作为建筑间距的计算依据，但后期放弃了对建筑间距的日照管制；日本在市民社会积极呼吁下，在1976年的《建筑基准法》中正式引入日影规定，并在市民运动声浪中提出阳光权具有不应被私有化的“资源权”和公共利益的性质。英国和美国近些年来在有关阳光权的问题上也表现出一定的摇摆。在保障居民充足的阳光与鼓励持续的建设发展之间，在公权介入与私权保障之间，各国都在小心地保持平衡。2.1  英国：“老窗户”法则与规划许可之辩英国是在现代法律体系中最早确立阳光权的国家，早于国家对建成环境的规划管制。17世纪的威廉·阿尔德里德判例（William Aldred’s Case）以时效地役权（easement by prescription）的形式确认了业权中阳光权的存在，即若业主在一定时间内能够不间断地使用光线资源，将默认获得阳光权，相邻地块的建设若“过多地”阻碍了窗户的光照，法院可以判处禁令或费用赔偿——这一规定被称作“老窗户”（Ancient Lights）法则（图1）。1623年的一项限制法案将老窗户生效时长确定为20年，1832年的《时效法》（Prescription Act）以成文法形式正式确立了阳光权作为一种为数不多的消极地役权，即土地所有者有权禁止相邻地块的权利人遮挡其长期享有的采光。工业革命之后，伴随着现代城市规划制度的建立，保障住宅能享受的日照时长成为政府制定住区规划标准的考量之一。1919年《住房与城镇规划法》（Housing & Town Planning Act）规定，工人阶级的住房应享有充足的日照，由地方政府制定相应的条例管理住房建设。城市规划制度中对新建设的日照审查和法律体系中的老窗户法则形成了公权与私权并行的保护制度。

2.2  美国：发展优先

美国法院一直以来否认老窗户法则在美国的适用性。在1838年的“帕克诉富特案”（Parker v. Foote）中，被告加建的商店阻碍了原告住宅的采光，但纽约州最高法院表明，老窗户法则并不适用于美国：“它可能在英国可以发挥作用，但如果把它应用于美国不断发展的城市，就会产生最有害的后果”。1959年的“枫丹白露酒店诉四五二五股份有限公司案”（Fontainebleau Hotel Corp. v. Forty-Five Twenty-Five）再次说明，老窗户法则不是美国法院认可的法律原则：位于迈阿密海滩的枫丹白露酒店建造了一栋14层的附属建筑，遮挡了邻近伊甸岩酒店的冬季阳光，伊甸岩酒店申诉禁止这项建设并在初审中胜诉，但佛罗里达州上诉法院支持了枫丹白露酒店的上诉，推翻了初审判决，明确土地所有者有权接收垂直照射于地块的阳光，但除非有合同或者明文规定，拥有通过毗邻地块照射的阳光不属于业主的法定权利，因此尽管存在故意阻挡光线的事实，也不构成妨害。

在著名区划判例——1926 年“欧几里德村诉安布勒房产公司案”（Village of Euclid v. Ambler Realty Company）中，美国最高法院认可保障充足的采光作为提供区划限制的合法依据之一【法官原话是：“…the coming of one apartment house is followed by others, interfering by their height and bulk with the free circulation of air and monopolizing the rays of the sun which otherwise would fall upon the smaller homes.”】。但对于什么是充足的采光，在美国的大部分历史时期和大部分地区并不存在官方认可的具体标准。

在美国的区划中，存在多样的技术工具对日照和采光进行保护，包括建筑后退、阳光包络面、日照评价图等。技术工具有效使用的前提是区划对所有权的限制得到社会公众的认可。在美国城市中，相比之下，日照采光对公共空间品质的提升更容易达成共识。以纽约为例，1916年的区划条例以保护街道光照为目的之一制定了街道高宽比和建筑后退规定，但对住宅日照没有强制性要求；1976年的区划修订为了鼓励高品质住宅设计，日照充足的住宅能够获得容积率奖励，但在之后的版本中被删除。实际上，在较大的开发压力之下，纽约对公共空间的光照保护也没有达到预期，各种特殊许可、协商和自由裁量的存在使区划在采光权益上时常妥协（图3）。

注：在高密度的曼哈顿中城，区划要求街道应当接收不低于70%的天空采光（包含漫射光），但这一标准在其核心圈层因为容积率奖励和转移基本没有达到。

图3  曼哈顿中城的街道天空采光比例分布情况

伴随着阳光作为一种清洁能源的兴起，对阳光权的认识和判例也在发生变化，这类改革多发生在居住密度较低的地区，如新墨西哥州。该州在1977年颁布《阳光权法》（Solar Rights Act），承认使用太阳能资源的地役权：如果土地所有者安装太阳能收集器获得了地方政府许可，其接收阳光的路径不能被相邻地块的建设阻碍。1982年，威斯康辛州最高法院在“普拉诉玛瑞蒂案”（Prah v. Moretti）的判决中体现了伴随社会价值观变化对阳光权的认可。虽然最高院判定被告阻碍原告住宅获得阳光的建设行为构成妨害，并指出不承认阳光权的妨害规则已经不适应社会的发展，但是大多数美国地方法院对于更改这一规则仍持保守态度。

2.3  德国：最低标准保障德国属于大陆法系，国家没有统一日照标准。尽管德国《民法典》规定了“容忍义务”作为判定是否构成相邻妨害的基础，但并不适用于阻碍采光这一消极性妨害，因此，邻人仍需诉诸公法获得保护。现代城市规划制度中对日照的保障始于德国。从中世纪开始，该地区的各邦国就存在针对单个城市或领土的建筑法规或建筑规章；19世纪普遍的规则是建筑高度不能超过街道宽度，以保证道路的光照和空气流通。1918年的普鲁士《住宅法》以充分供给健康住房为目的，授予警察机关对土地使用的功能和规模进行差别性限制的权力。1919年颁布的《标准建筑法规》（Musterbauordnung）【联邦政府提出的一个建议样本，供各州政府在制定法规时作为参照，通过建设部长会议发布】为地方建设法规制定提供了指引，建议地方根据当地条件和建筑传统制定建筑间距规定，以保证充足的光照和空气；同时，规定用于居住的房间需有足够的窗户面积接受日照，每套公寓至少有一个阳光充足的居住房间，且禁止公寓完全朝北。法兰克福的最高法律顾问恩格尔布雷希特（Engelbrecht）于1923年建议扩大法规中的建筑间距规定，将道路高宽比由1∶1改为3∶4；现代主义运动则提出以平行排列、有固定间距的大型公寓街区取代传统的封闭院落模式，如格罗皮乌斯（Gropus）提出，这种新的住房模式具有“每个住宅都能获得适当阳光的巨大优势”。1932年的柏林建筑法规草案采纳了居住房间最低2小时的日照标准，提出老城区内的住宅每年需有150天满足这一标准，郊区住宅为240天。这一提案引起了广泛的争议，有人质疑这将极大阻碍城市建设和降低土地价值。这一草案最终并没有施行。第二次世界大战后，联邦德国编制了面向全国的《联邦建设法典》，但各州保有制定建筑法规的权力，由地方政府负责制定建设规划（B-Plan）和审查规划许可，日照管理也融入这一制度，地方政府可以通过建筑法规和编制详细的建设规划来规范建筑间距。建筑间距规定着眼于地块本身的建造权力边界，遵循建造边界是附加于土地所有权的社会义务，而不是保护相邻的私人业权。在德国，建筑间距规定属于对光线的间接控制，最低间距能保障多少光照量、能否满足生活必需，没有直接的量化标准。德国各州建筑法规对建筑间距的要求经历了一个逐渐放松管制的过程。

以柏林为例，1958年版《建筑法规》规定建筑间距应为建筑高度的2倍，至1985年，间距规定变为高度的1倍；2002年的联邦《标准建筑法规》提出将间距规定降至0.4H（即高度的0.4倍），一方面是为了避免过去规定所引起的争议和不确定性【过去的建筑法规中存在“窄边特权”，如果建筑墙体高度均不超过16m，间距可缩减至0.5H，最少3m，其适用范围在诉讼中引起了较多争议】，另一方面是明确国家法规的责任为提供最低标准，同时减轻对地方规划的约束，地方规划部门可根据日照保护、土地经济性等因素自主裁量。在行政诉讼中，法院一般认为符合地方建筑间距规定的许可已经考虑到了对邻居的日照保护；如果规划部门行使裁量权允许了更小的间距，法院会依据实际的日照影响来判定许可是否侵犯了邻居的利益【相关判例见：BVerwG, Beschlu? vom 22.11.1984 - 4 B 244/84 (München) (NVwZ 1985, 653, beck-online)】，若规划部门提供技术报告证明已就此问题进行考虑权衡，法院通常会尊重规划部门的自由裁量2.4  日本：日照作为一种公共资源和环境权日本的建造传统原本就极为重视日照与通风。1960年代，日本经济的高速增长使大城市人口急剧增加，掀起了高层公寓的建设热潮，日照权纷争成为严重的社会问题。日益高涨的社会压力迫使地方政府着手制定保护日照权益的指导纲要和条例，通过邻里协商、最短日照时间规定和阴影时间限制进行日照保护。1970年，日本修订《建筑基准法》，加入了“邻地斜线限制”和“北侧斜线限制”，通过协调建筑高度与相邻地块距离的关系保障日照。一些地方制定了更严格的标准，如武藏野市在1971年制定了“有关住宅开发等的指导纲要”，规定中高层建筑的开发商必须就日照影响与市政府进行事前协商，并获得附近居民的同意；横滨市在1973年开始实施《横滨市日照指导纲要》，以保证开发项目周边住宅的日照时间为目标，如不能达标，则需获得周边居民的书面同意。1972年，日本最高法院裁决东京“世田谷区砧町日照妨害案”，律师提出日照采光与水、空气等自然资源一样，是全体居民所共有、应当得到公平分配的“共同资源”和“环境权”，日本最高法院也最终认定住宅日照是必要的生活利益，“即使是穿过他人土地上方空间而得到，也能成为法的保护对象”，当日照阻碍超过社会共识中的忍受限度，即构成违法的生活妨害。1976年，《建筑基准法》正式引入日影规定，对相邻地块开发进行强制性规定，使得居民日照权利实质上得到保障。日本的阳光权认定使其成为一种交错在公法与私法领域的权利，公法中的日影规制和私法中的忍受限度论相互补充，在不同环节落实日照保护，立法、行政与司法承担不同的责任。公法负责预先规制，《建筑基准法》中的日影规定为最低标准，地方政府可能会执行更高标准，如在以中等收入阶层为对象的集合住宅小区中，“确保冬至日4小时日照时间”被作为基本原则。事后救济则基于私法中的相邻关系予以解决，由地方政府制定纠纷调解条例以提供规范化的程序保障。

3  国际经验对中国模式的启示

简言之，英、美、德、日四国在保障阳光权作为公共物品或私人权利上，存在三种模式（图4）。

图4  “公—私”框架下的几种阳光权制度

第一种是以美国和德国为代表的“最低标准”或者“开发导向说”。美国通过区划保障一定的采光，德国建筑法规中的建筑间距规定为最低标准，主要由地方规定，是平衡公共健康与土地经济性的结果。

第二种是以英国为代表的“老窗户”与“新窗户”平行发展说。长期享有阳光的老窗户拥有私有地役权，受法律保护；规划部门在新建设许可申请过程中进行日照审查，反映公共考量；当规划部门出于公共利益应用强制征收权时，可以否决时效地役权。